黄河大堤内修建的违建项目法莉兰童话王国主题乐园航拍 李鹏 尚昆仑 摄
发展与保护矛盾催生的黄河生态破坏案件持续居高不下，黄河河道和湿地生态面临无序的严重破坏，黄河生态治理正进入“啃硬骨头”的“深水区”。
有关调查数据显示，仅黄河河南段，破坏黄河生态的违法案件线索就达200余起之多，其中涉及民生保障的滩区居民和企业违建比例超过一半。立法先行，统一规划，破除“九龙治水”体制和依法治黄缺位的积弊，协调保护与发展矛盾、平衡处理地方与部门利益冲动，已是迫在眉睫。
“黑工厂”藏身“母亲河”滩区
今年1月底，郑州黄河滩区暗藏危险化工厂一事被披露。此为郑州市人民检察院提起的第一起环境民事诉讼案，该院的起诉书显示，被告刘彦民自2015年1月起在郑州市惠济区注册成立郑州新旺化工有限公司，租用赵兰庄村黄河滩区的土地，违法生产和经营甲醇、二甲苯、敌敌畏等危化品。截至案发，这家没有取得《危险化学品经营许可证》和《危险化学品安全使用许可证》的“黑工厂”，已在滩区藏身两年多。
这家危险化工厂租用的土地位于黄河花园口地表饮用水源保护区内，生产期间未建任何专门存储场所和防护、隔离设施，导致有毒有害液体渗透、泄露进入地表。
河南省生态环境损害司法鉴定中心出具的评估报告显示，与基线相比，环境损害区域土壤中重金属镉含量全部超标，超标倍数最高达22.99倍，且检测出多种危险化学品成分。
鉴定中心的意见认为，这些重金属及农药类有机污染物具有残留时间长、毒性大等特点。植物内部的重金属污染物会通过食物链的作用，被人体吸收，人体吸入过量的镉会对器官造成直接伤害引起病变。
办案的检察人员透露，经初步评估，被污染土壤的修复费近120万元，涉案土地目前仍处于污染状态。
200余起违法线索揭开黄河生态乱象
自去年河南省检察机关和水利部门合作开展“携手清四乱·保护母亲河”专项行动以来，超过200起破坏黄河生态的案件线索浮出水面。部分违规项目超长时间大规模建设，给黄河河道和湿地生态带来严重破坏。
不久前，半月谈记者在郑州市惠济区孙庄村的黄河大堤内看到，一个占地800余亩、堆土造山的违规游乐园项目正在拆除。
郑州市惠金黄河河务局提供的执法照片显示，这家由郑州新万国旅游开发有限公司开发建设，名叫法莉兰童话王国主题乐园的游乐园，拆除前，自黄河南大堤向北河道内，依次建设了1300多个硬化停车位、人工围墙和高大的城堡式入口;入口左侧人工堆土填造了一座小山，山脚下临建了一个标准马戏场馆;入口右侧则为名贵树木绿化园和一个跑马场，显得颇为壮观。
半月谈记者调查了解到，这个黄河大堤之内的亿元项目是个没有任何手续的违规项目，而且在河务部门多次立案查处后，边交罚款边建设，仍然超长建设一年半之久，甚至在处罚期间完成了一个月的“试营业”。
郑州市惠金黄河河务局局长赵俊奇对半月谈记者说：“按照规定，大堤以内的行洪河道不得建设超过30公分的永久设施，而该游乐园有多处高大违建，严重影响行洪安全。”
在责令开发公司自行拆除无果后，惠金黄河河务局又分别于2018年4月12日、4月25日、9月3日3次作出立案处罚决定，且先后5次向河南省郑州市惠济区古荥镇等四级政府汇报了该项目的违建情况，寻求执法帮助，均无效果。
今年4月中旬，半月谈记者在现场看到，违规游乐园项目的大门、硬化停车场和跑马场等虽然已经拆除，但涉及行洪安全的人造土山、马戏馆等设施拆除仍无进展。
半月谈记者沿黄采访了解到，类似“堤内造山”的违建开发在其他地方也同样存在。在黄河沿线景区相对集中的洛阳市新安县，沿黄河一字排开黛眉山、荆紫山、龙潭大峡谷等大型景区。过度开发不仅造成生态容量不堪重负，而且因为景观相似，人流分散，门票收入有限，一些景区信贷资金断裂，不得不由政府接管。
这些“小散乱”景区背后的生态环境破坏值得警惕。2016年9月底，新安县美好峪里旅游开发公司为建设景区漂流项目，在汇入黄河小浪底库区的峪里河支流上私自规划建设多道拦水大坝，结果大坝刚一建起就遭淹没。
该项目曾屡受水务部门查处，但在下达了责令整改通知书后，景区不仅没有整改，反而将大量渣土倒入小浪底水库，填水造陆，修建起了停车场。
拆违执法与民生保障：矛盾与困难交织
数据显示，在河南省检察机关和水利部门收集的破坏黄河生态案件线索中，涉及民生保障的滩区居民和企业违建比例超过一半，线索清单有5页纸之多。这些滩区民生违建涉及黄河河南段的多个市县，主要违规项目包括滩区及湿地保护区内私建养鱼池、养猪场、大棚、铁皮房，私排生活污水、倾倒生活和建筑垃圾、乱占堤坝建市场、采砂等。
治理这些违建面临现实上的困难。2016年，惠金黄河河务局进行了管理体制改革，从水政科分离成立了十几个人的水政监察大队。“32公里河道、10万亩滩地，人有了，却只有2辆执法车，车辆不够，下滩例行巡逻频次就难以保障。”惠金黄河河务局的相关负责人说，近两年监察大队新增了十几辆只能在大堤上巡逻的电动自行车。即便如此，违法人员的“猫鼠游戏”还是令执法队员苦不堪言：“堤上巡逻刚发现违法，等跑下滩，违法人员已经跑了。”
规模开发背后同样交织民生问题。以郑州惠济区孙庄村为例，正在拆除的滩区违建——法莉兰童话王国主题乐园就位于该村。在拆除现场，一名孙庄村民告诉半月谈记者，孙庄除了种植，没有其他产业，这个游乐园如果不违规，每年支付给村民的地租就有200多万元，还能解决当地数百人的灵活就业。“谁知道他们居然连手续也没有!”
黄河滩区最宽处可达30公里,豫鲁两省滩区居民人口近190万人。按照2017年8月份国家发改委批复的《黄河滩区居民迁建规划》，到2020年，豫鲁两省要外迁安置群众44万多人。这意味着今后滩区内还有140多万群众生活，发展与保护的矛盾压力依然不小。涉黄河的违建执法经常要面对群众心理上的抵触。“我们一辆执法车被群众的渣土车围了一个晚上，走不了。”郑州河务部门的一名执法人员说。
生态治黄进入“深水区”，“九龙治水”的弊端持续放大：规模开发的违建项目“不好拆”，一些部门立了案却拆不掉。而涉及滩区群众民生的环境破坏案件易遭群众阻挠，许多部门“不敢惹”，导致问题越积越多。
环境公益诉讼难点重重，呼唤“大黄河”立法和统一规划
2018年，河南省检察机关与水利部门联手，以环境公益诉讼为发力点探索依法治黄的新模式。这一模式启动后，部分多年悬而未决的积案进入执行阶段。
“与民事环境公益诉讼不同，行政环境公益诉讼主要针对行政执法主体。”郑州市铁路运输检察院检察长王军说，“新机制没有范本可以参考，还面临不少挑战。”
不少环境违法案件中涉及行政主体众多。“是所有履职不充分的行政部门都要追责，还是只针对承担主体责任的行政部门?”王军说，“即使全部追责，谁来执行违建拆除也成为问题。”
调查权限和适用标准也是一大难点。“行政公益诉讼是适用刑事案件调查权限还是适用民事案件调查权限?”王军办案过程中发现，行政公益诉讼中使用刑事调查权往往遭到行政部门的抵触，使用民事调查权如果遇到行政部门不予配合，又会延误案件侦办。
黄河滩区异地迁建已大规模实施，人去滩空之后，黄河生态治理中发展、民生和保护的矛盾将更为突出。虽然豫鲁地方各级政府、水利部门和黄河河务部门已经意识到这一问题，但由地方各级政府和各个部门出台规划，能否制止地方发展的冲动，满足黄河防洪、民生、生态保护等综合治理的需求，仍不容乐观。
王军认为，黄河生态治理需要立法先行。“目前，黄河保护没有专门的法律来指导，多头管理，职责交叉，成为检察机关提起涉黄公益诉讼的难点之一，从源头上健全法律法规体系才是根本。”
“河务、国土、农业、林业、建设等部门在执法上资源条块分割，河务部门虽然有行政执法权，却不具备强制拆除资格，执行难成为涉黄生态案件的痛点。”河南省黄河河务局水政处副处长申家全认为，权责清晰的黄河立法，是解决河务部门水政执法难的关键之举。
除了立法，赵俊奇认为，沿黄各地纷纷出台各种开发规划，但各自为战不仅不能充分发挥黄河生态效益最大化，甚至可能造成生态破坏抬头。所以，亟须从国家层面出台统一的“大黄河”规划，统筹资源，指导黄河生态资源开发与保护。（半月谈记者 李钧德 李鹏）
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