发展权是一项基本人权。发展权意味着每个人和所有各国人民都有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展。只有达成了这些发展,才能充分实现各项人权和基本自由。贫困阻碍了经济、社会、文化和政治发展,是对发展权的直接剥夺。要实现发展权,首先就要消除贫困。在基本生活都无法保障的情况下,发展权无从谈起。减缓和消除贫困是充分实现发展权的基础。

　　中国政府高度重视减贫问题。改革开放以来,根据中国贫困人口主要分布在农村贫困地区的实际情况,中国政府从1986年起确定了开发式扶贫方针,成立了专门的扶贫机构,安排了专项资金,制定了专门的优惠政策,在全国范围内开展了有计划、有组织和大规模的扶贫行动,旨在通过帮助贫困地区经济社会发展来解决贫困问题。中国将减缓农村贫困纳入国家整体发展战略。1986年制订的国民经济和社会发展“七五”计划,专门编列了“老、少、边、穷”(革命老区、少数民族地区、边远地区、贫困地区)地区的经济发展一章,要求这些地区因地制宜地发展经济。同时,国家对老、少、边、穷地区在资金方面实行扶持政策。此后,每个国民经济和社会发展五年规划都把扶贫作为重要内容。同时,政府还制订专门的扶贫计划,如1994年《国家八七扶贫攻坚计划》、2001年《农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》、1996年《1996—2000年全国科技扶贫规划纲要》、2005年《扶持人口较少民族发展规划(2005—2010年)》和2011年的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》等。30年来,政府安排的专项扶贫投入不断增加。“十二五”期间,中央财政专项扶贫资金从每年272亿元增长到467.45亿元。“十三五”期间,中国政府为农村扶贫提供了更加充足的财政支持。中央决定,今后五年政府扶贫投入要与脱贫攻坚任务相适应,要保证脱贫攻坚的需要。中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度,中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长,一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜。2016年中央财政专项扶贫资金增加到670亿元,比2015年增长43.4%。

　　中国减贫行动有效保障了贫困人口发展权。经过多年努力,中国农村贫困地区的落后面貌显著改变,贫困状态大幅缓解。第一,农村贫困人口大量减少。按照现行农村扶贫标准,1978年农村贫困人口达77039万人,2015年减少到5575万人。中国已使7亿多农村贫困人口摆脱了贫困。第二,农村扶贫标准不断提高,贫困人口实际生活水平持续改善。1986年,中国政府有关部门把农村人均纯收入206元确定为贫困标准。此后根据物价指数,逐年微调。2011年,中国政府把国家扶贫标准大幅提高到农民人均纯收入2300元。2014年,这一标准动态调整为每人每年2800元。扣除物价因素,现行扶贫标准代表的实际生活水平比30年前高了很多。第三,贫困地区生产生活条件明显改善。经过政府和社会各界的多年努力,中国农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。即使贫困地区最贫困的居民,也能保证不挨饿、不受冻。在此基础上,《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出了更高的扶贫要求,明确规定:“到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。”为了实现这个目标,《纲要》大大扩充了扶贫内容,扩大了扶贫工作范围,除改善农田基础设施、构建特色支柱产业体系、保障农村饮水安全和提高自来水普及率、全面解决无电人口用电问题、改善贫困地区交通条件、村村通公路、改造农村危房等传统项目外,还首次把普及高中阶段教育、提供均等的公共文化、公共卫生和基本医疗服务、新型农村合作医疗覆盖全部贫困人口、完善农村最低生活保障制度、五保供养制度和临时救助制度、实现新型农村社会养老保险制度全覆盖等内容列入扶贫范围。这些扶贫目标已经远远超出了简单生存问题和温饱问题的范围。

　　脱贫攻坚行动开辟了中国充分实现发展权的光明前景。2015年11月,中共中央、国务院作出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,提出到2020年农村贫困人口全部脱贫的目标,要求“采取超常规举措,拿出过硬办法,举全党全社会之力,坚决打赢脱贫攻坚战”。根据2014年年底7000万贫困人口的不同情况,中国政府制定了有针对性的脱贫方案。首先,对于有劳动能力和生产技能的贫困人口,主要通过发展生产脱贫。政府支持贫困群众因地制宜地发展各种特色产业,推动他们走上经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路。这种扶贫形式大约可以使3000万贫困人口脱贫。其次,对于自然条件恶劣、生态系统脆弱、不具备生产生活条件的地区的贫困人口,由政府出资迁移到生产生活条件比较好的地方,实现易地搬迁脱贫。这种扶贫形式大约可以使1000万贫困人口脱贫。再次,对于有劳动能力的贫困人口,尤其是年轻贫困人口,通过提高他们的教育水平,通过职业培训和职业技能提升,帮助他们在第二和第三产业找到工作岗位,实现转移就业脱贫。这种扶贫形式大约可以使1000万贫困人口脱贫。最后,对失去劳动能力、无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的贫困人口,通过把他们全部纳入农村最低生活保障制度的办法来脱贫。这部分贫困人口大约有2000万人。通过这四种方式,中国到2020年可以使7000万贫困人口全部脱贫。

　　(作者系中央党校国际战略研究院教授)